碳中和｜节能降碳三年行动，低效产能强制退出

2026年6月15日，国家发展改革委等五部门印发《关于开展重点行业节能降碳改造攻坚三年行动的通知》。九大行业将通过推广先进技术、推动设备更新、强化余能利用在未来三年节能量超1亿吨标煤、减碳超2亿吨，中央财政按项目总投资的20%给予补助，优先支持标杆水平项目，差别化电价政策允许每度加价不超过0.1元，倒逼企业改造。于2028年底前不能按期完成改造或改造后仍不符合要求的项目将被淘汰关停。

▍ 政策事件：

“十五五”规划《纲要》将重点行业领域节能降碳纳入109项重大工程。2026年6月15日，国家发展改革委等五部门印发《关于开展重点行业节能降碳改造攻坚三年行动的通知》（以下简称《三年行动计划》）。《三年行动计划》提出，重点行业能源消耗和二氧化碳排放的规模大、强度高，是提高能效、压减煤炭消费、降低碳排放的重中之重。2026年起，聚焦钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、合成氨、甲醇、煤电九大高耗能高排放领域，通过能效标杆引领、分类改造、政策激励与刚性约束并举，推动存量产能全面提效升级。

▍《三年行动计划》是2024—2025行动方案的延续和升级，时间更长、行业更聚焦。

《2024—2025年节能降碳行动方案》在2024年5月印发，覆盖全社会各领域（工业、建筑、交通、公共机构），是“十四五”收官前两年的总体纲领，目标是完成“十四五”约束性指标。而此次《三年行动计划》只聚焦工业9大高耗能行业，是“十五五”开局工业端的专项攻坚，目标是能效标杆产能占比大幅提升、落后产能基本清零。先两年全面推进，再三年聚焦重点行业深化攻坚，形成减碳政策的无缝衔接。

▍《三年行动计划》从短期应急到中长期系统攻坚，减排目标量化可追溯。

“十四五”前三年（2021—2023）能耗强度只降了约7.3%，离13.5%的目标差一半，前期进度滞后，《2024—2025年节能降碳行动方案》明确是冲刺收官方案，要求2024—2025两年合计节能量约1亿吨标煤、减碳约2.6亿吨。而本次《三年行动计划》要求2026—2028三年节能量超1亿吨标煤、减碳超2亿吨，但对行业要求更加量化，到2028年底，钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、合成氨、甲醇等工业重点行业达到现行能效标杆水平的产能比例平均提高20个百分点，煤电行业力争提高15个百分点，能效基准水平以下产能基本清零。

▍《三年行动计划》主要措施主要包含推广先进技术、推动设备更新、强化余能利用。

第一，推广先进节能降碳技术。加快高炉大比例球团冶炼、新型稳流保温铝电解槽、窑炉富氧（全氧）燃烧系统、高效催化裂化烟气轮机等工艺技术装备推广应用，推动锅炉、电机、风机、泵、空压机、变压器、汽轮机等用能设备更新升级。

第二，推动重点工序和装置改造升级。聚焦能源消耗关键环节，推动高炉、转炉、铝电解槽、玻璃窑炉等工序和装置节能降碳改造，实施煤电机组节能降碳改造和快调、深调、宽负荷等高效调节能力改造，加快行业限制类工艺装置改造升级。

第三，推动能源消费低碳化。加强能源资源梯级回收利用，实施余热回收、余能发电等改造升级，强化副产煤气、余热余压等资源高效回收，推广低温余热发电等技术。实施原料燃料绿色低碳替代和用能系统电气化改造，推动具备条件的煤电机组实施低碳化改造。

▍《三年行动计划》在补贴政策上形成资金补贴+电价激励+减排收益三重激励约束体系，力度显著强于2024—2025年方案。

财政方面，对符合条件的项目按核定总投资20%的比例给予资金补助。电价方面，将原有阶梯、差别、惩罚性电价归并为统一差别化电价，允许在市场电价基础上每度加价不超过0.1元，通过价格信号倒逼低效产能退出、引导企业主动升级，奖优罚劣导向更加清晰。减排量方面，存量工业企业通过节能降碳改造减少的二氧化碳排放量，经核定后可作为本地区新建“两高”工业项目的碳置换来源。对纳入全国碳交易市场的重点行业，支持碳排放强度优于基准值的企业获得合理碳排放配额收益。

▍《三年行动计划》将推进低效产能淘汰关停。

此次《三年行动计划》明确，于2028年底前不能按期完成改造或改造后仍不符合要求的项目应按规定淘汰关停。以钢铁行业为例，炭化室高度小于6米的顶装焦炉（小于5.5米的捣固焦炉）、120万吨/年以下球团设备、1200立方米以下高炉、100吨以下转炉、100吨（合金钢50吨）以下电弧炉、老旧低效自备燃煤机组等应加快改造升级，未能完成改造的将于2028年前后退出市场。

▍《三年行动计划》将加速高排放产业供给侧改革，提升节能设备改造需求。

一方面，中央投资对改造项目提供补助，叠加差别电价与碳配额收益，将显著降低龙头企业改造成本、加速基准以下产能出清，钢铁、电解铝、水泥、化工、煤电等行业有望实现集中度提升、盈利韧性增强、现金流改善。另一方面，节能设备、工业余热利用、智能化控制系统、CCUS、绿电配套等技术与设备赛道料将迎来订单放量，同时绿色建材、环保材料、碳核算与监测等配套领域需求料将扩容。

▍风险因素：

碳减排考核政策落地实施进度不及预期；考核力度对经济增长的影响超预期。