近年来，自然资源资产组合供应从试点探索逐步走向全国推广，成为盘活山水林田湖草沙各类资源、打通生态产品价值实现路径、优化营商环境的核心改革举措。

本文结合有关政策文件、多地试点经验，尝试梳理自然资源资产组合供应的政策背景、核心内涵、工作流程与未来趋势。

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政策演进梳理

2023年6月，自然资源部印发《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》，首次提出探索各门类自然资源资产组合供应，打破单一资源出让模式，将多要素统筹配置纳入用地用海保障范畴，为后续改革划定基本方向。

2024年8月，《自然资源部关于保护和永续利用自然资源扎实推进美丽中国建设的实施意见》发布，进一步提出探索自然资源资产综合收储、组合供应，核心目标是显化生态产品价值，将组合供应与生态保护、资源永续利用深度绑定。

2024年12月，《关于高水平保护高效率利用自然资源推动生态产品价值实现的意见》正式印发，进一步强调自然资源资产组合供应的重要性，明确这项制度是高水平保护自然资源、高效率利用资源要素的关键抓手，确立“保护优先、价值转化”的改革基调。

系列政策的出台，本质是为了解决长期以来自然资源管理的现实难题，这也是组合供应制度出台的核心初衷：

资源碎片化，价值难以显化：土地、森林、湿地、水域、矿产分属不同部门管理，条块分割严重，单一资源价值有限，多资源协同价值被低估，生态价值无法落地变现。

配置效率低，交易成本偏高：企业开发复合业态项目，需多头对接、分头报批，审批链条长、流程繁琐，大幅拉长项目周期、增加运营成本。

重开发、轻保护，可持续性不足：传统出让模式仅聚焦经济价值，碳汇、生态调节等生态外部价值无法体现，难以兼顾开发利用与生态保护。

收益分配失衡，民生联结薄弱：资源开发收益集中于少数主体，村集体、当地居民难以共享发展红利，利益联结机制缺失，不利于区域长远稳定发展。

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内涵与核心机制

自然资源资产组合供应是指在特定国土空间范围内，同一使用权人需整体使用土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水等多门类自然资源资产，经统筹形成资产组合标的，达到供应条件后一次性实施供应的行为。

其核心机制有四点：

1. 资产组合打包

在探索实践中，要结合地区实际，遵循“空间相邻、权益相关、功能互补、时序相近”原则，合理选择资源禀赋强、发展前景好、市场需求大且便于运作的自然资源资产形成组合标的。

可以在跨区域、跨层级、跨资源、跨权属、跨权利权能、跨产品形态等不同类型的自然资源资产之间组合配置。比如江西省九江市“跨区域+多权能”整合六个湖泊资源，形成统一“资产包”，包含水域养殖、旅游观光、光伏风能发电等多元权利组合；湖南省桃江县构建了跨资源（土地、森林、碳汇权益）、跨权属（国有、集体）的复合型资产包，打破了单一资源开发的局限，实现全域资源统筹利用；湖北省宣恩县“四权融合”整合国有建设用地使用权、集体农用地经营权、水面旅游经营权及地热资源矿业权形成统一资产包。

2. 设权赋能

权利权能是自然资源资产组合供应的载体支撑，设权赋能界定了自然资源资产组合标的的规划用途、主导功能和规模，提出了保护和开发利用目标，同时明确了相关管控要求和用途兼容性正负面清单。

设权赋能是盘活各类分散自然资源、打造优质资产包的核心环节，让原本分散孤立的资源形成有机整体。一方面，标准化的权能设置简化审批环节、优化交易规则，让资产包更贴合文旅、康养、乡村产业等多元业态发展需求，提升市场吸引力；另一方面，通过权能创新让生态价值合法可量化、可交易，既实现资源增值增效，也保障村集体、运营方等多方共享发展红利，为组合供应模式落地生根、长效运营提供了坚实的权能支撑与制度保障。

3. 整体价值评估

组合标的整体价值评估是自然资源资产组合供应的核心枢纽。区别于传统单一资源评估模式，评估工作依托“生态+经济+社会”三维价值核算体系，统筹多类资源资产，全面测算资产包综合价值。评估过程需严格遵循技术规范，灵活选用分估、合评两类模式，重点量化多资源融合产生的协同增值效应，同时将生态修复成本、碳汇、旅游经营权等可市场化的生态权益纳入计价范畴，打破了以往仅核算经济价值的局限。通过收益还原法、市场法等专业手段精准测算资产底价，既能客观反映组合资产的真实市场价值，为公开交易、底价确定、收益分配提供科学依据，也让生态价值从隐性资源转化为显性资产，夯实了“资源—资产—资本”转化的价值基础，更是保障交易公平、盘活全域资源、平衡开发利用与生态保护的关键技术支撑。

4. 落实供后监管

供后监管是自然资源资产组合供应全流程闭环管理的最后一道保障。项目成交后，依托“事前、事中、事后”全链条监管体系，聚焦资产用途管控、开发利用标准、生态保护修复、权利履约等核心内容开展常态化监管。针对多门类、跨权属的组合资产包，落实多主体协同监管责任，严格执行用途正负面清单，督促受让方履行生态管护、修复治理等法定义务。这套监管机制既守住生态保护红线与资源利用底线，防范违规开发、擅自改变用途等行为，也保障收益分配规则落地执行，确保自然资源得到永续利用，让组合供应模式实现经济效益、生态效益与社会效益长久统一。

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主要工作流程

结合各地试点经验，可将自然资源资产组合供应工作总结为七步工作流程：

1.资源清查与确权

全面摸排区域内各类自然资源底数，查清数量、质量、分布、产权、使用期限，厘清权属关系，杜绝权属纠纷，这是项目启动的前置基础。

2.编制资源资产配置方案

结合国土空间规划、产业规划，统筹资源类型、组合方式、开发方向，初步搭建组合资产包框架。

3.编制实施计划

明确组合供应的资源数量、类型、布局、实施时序与供应方式，统筹全域推进节奏。

4.夯实工作基础

开展权利清理与归集，划定开发利用条件、用途正负面清单，同步完成组合资产整体价值评估。

5.编制正式供应方案

明确资产标的、供应期限、底价、出让方式、收益规则、价款支付、权利义务等核心内容，按层级上报审批。

6.实行公开交易

依托公共资源交易平台发布公告，组织公开竞价，成交后统一签订配置合同与生态监管协议。

7.强化供后全链条监管

建立“事前-事中-事后”闭环监管体系，重点督查生态保护、修复责任、用途管控，确保资源合规利用。

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政策总结与未来趋势

1. 政策核心导向总结

从各地实践探索看，组合供应政策主要围绕三大目标：提效率（简化审批、降低交易成本）、显价值（量化协同价值、实现生态价值转化）、保民生（健全收益分配、带动群众增收），是推动自然资源领域生态产品价值实现的重要途径。

2. 未来政策推进趋势

范围持续扩大：从试点市县逐步推向全域，覆盖土地、林业、水利、矿产、海洋等全门类资源；

规则持续细化：针对价值评估、抵押融资、分割转让、收益分配等实操难点，出台专项细则；

业态持续延伸：向新能源、低空经济、康养产业、地下空间利用等新领域拓展组合模式；

监管持续从严：全生命周期监管成为硬性要求，生态保护、用途管制不会放宽。

对于规划从业者、企业投资方、基层自然资源工作人员而言，吃透这套政策，既能把握资源开发新机遇，也能精准把控合规边界。随着各地试点经验不断成熟，自然资源资产组合供应将成为资源要素配置的常态化模式。

本文章转发自：微信公众号   仁合天地&江苏

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